Die Veräußerung kommunaler Grundstücke: Rechtliche Leitplanken und Gestaltungsmöglichkeiten

Attraktive Grundstücke sind in Deutschlands Großstädten ähnlich knapp wie günstige Mietwohnungen. Kommunen wollen daher häufig die letzten „Filetstücke“, die sie noch besitzen, nicht einfach meistbietend veräußern. Vielmehr besteht der (politische) Wunsch, dem Käufer gewisse Pflichten aufzuerlegen. Die Liste der regelmäßig wiederkehrenden Wünsche ist dabei lang: Der Investor soll eine bestimmte Anzahl an mietpreisgedämpften Wohnungen errichten, bestimmte städtebauliche und gestalterische Vorgaben einhalten, auf dem Grundstück öffentliche Parkplätze realisieren oder in den Gebäuden Räumlichkeiten für eine städtische Kindertagesstätte vorsehen.

Im diesem Zusammenhang stellt sich für Kommunen häufig die Frage, welche rechtlichen Rahmenbedingungen bei Grundstücksgeschäften gelten, die mit derartigen Vorgaben verknüpft sind, insbesondere ob hierdurch vergaberechtliche Regelungen beachtet werden müssen.

Wann unterfällt eine Grundstücksveräußerung dem Vergaberecht

Die reine Veräußerung von Grundstücken unterfällt nicht dem Vergaberecht. Etwas anderes gilt nur dann, wenn mit der Veräußerung gleichzeitig eine Beschaffung durch die veräußernde Kommune einhergeht. Gleiches gilt, wenn das Grundstücksgeschäft als Erbbaurechtsvertrag ausgestaltet ist.

Die vom EuGH im Urteil vom 25.03.2010 (C-451/08) hierfür festgelegten Voraussetzungen sind mittlerweile auch einfachgesetzlich in § 103 Abs. 3 S. 2 GWB verankert.

Ein vergabepflichtiger Bauauftrag liegt hiernach vor, wenn

1. die Bauleistung gemäß den vom öffentlichen Auftraggeber genannten Erfordernissen erbracht wird und dieser einen entscheidenden Einfluss auf Art und Planung der Bauleistung hat und
2. die Bauleistung dem Auftraggeber unmittelbar wirtschaftlich zugutekommt.

Anhand dieser Merkmale hat die Rechtsprechung in der Vergangenheit Fallgruppen herausgearbeitet, anhand derer im konkreten Einzelfall die Grundstücksveräußerung auf ihre „Beschaffungsrelevanz“ zu überprüfen ist.

Die zentrale Voraussetzung des unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteils ist erfüllt, wenn der Auftraggeber Eigentümer der Bauleistung oder des Bauwerks wird oder aufgrund eines sonstigen Rechtstitels über das Gebäude verfügen kann. Ein wirtschaftliches Interesse kann auch in wirtschaftlichen Vorteilen, die der Auftraggeber aus der Nutzung des Bauwerks ziehen kann, in einer finanziellen Beteiligung an der Erstellung des Bauwerks oder in der Übernahme von Risiken für den Fall des wirtschaftlichen Fehlschlags liegen.

Sofern die Kommune nur im Rahmen ihrer bauordnungsrechtlichen Regelungszuständigkeit handelt, ist diese Grenze noch nicht überschritten. Verpflichtet sie den Investor jedoch im Kaufvertrag, ein Bauwerk zu errichten, das ihr unmittelbar wirtschaftlich zugute kommt, ist darin eine Beschaffung zu sehen. Dies wird regelmäßig bei der Errichtung einer Kindertagesstätte, die die Stadt anmieten möchte, der Fall sein; ebenso bei öffentlichen oder Behördenparkplätzen. Bei sogenannten „Belegungsrechten“ für Wohnungen kommt es auf die Ausgestaltung des Einzelfalls an. Will die Stadt über die Wohnungen für einen langen Zeitraum wie über ihre eigenen verfügen, dürfte der unmittelbare wirtschaftliche Vorteil gegeben sein. Lässt sie sich hingegen nur ein Vorschlagsrecht bei der Mieterauswahl einräumen, fehlt dieser wohl regelmäßig.

Der EuGH hat im oben genannten Urteil darüber hinaus als dritte Voraussetzung für das Vorliegen eines Bauauftrags festgestellt, dass der Investor eine von der Kommune einklagbare Bauverpflichtung übernommen haben muss. Die Vereinbarung eines Rückkaufs- oder Widerrufsrechts für den Fall, dass das Grundstück nicht oder nicht wie beabsichtigt bebaut wird, stellt noch keine derartige Bauverpflichtung dar. In vielen Konstellationen wird eine Stadt daher ihre Ziele vertraglich auch so verankern können, dass sie nicht automatisch ins Vergaberecht „rutscht“.

Was gilt außerhalb des Vergaberechts?

Doch auch außerhalb des Vergaberechts sind die Grundstücksgeschäfte der öffentlichen Hand häufig in transparenten, wettbewerblichen Verfahren durchzuführen, um EU- oder haushaltsrechtlichen Vorgaben gerecht zu werden.

Hinsichtlich europarechtlicher Vorgaben ist insbesondere der Beihilfetatbestand des Art. 107 AEUV zu beachten. Der Tatbestand einer unzulässigen Beihilfe kann beispielsweise bei der Veräußerung eines Grundstücks unter dem Verkehrswert erfüllt sein. Dies lässt sich regelmäßig dadurch verhindern, dass der Käufer für das Grundstück in einem wettbewerblichen Verfahren ausgewählt oder ein Verkehrswertgutachten eingeholt wird.

Dieselbe Verpflichtung ergibt sich auch aus den Grundsätzen des kommunalen Haushaltsrechts. Die Gemeindeordnungen der Länder sehen die Veräußerung von Vermögensgegenständen regelmäßig nur zu deren vollem Wert vor.

Kommunale Ziele im wettbewerblichen Verfahren verankert

Um einen Investor auszuwählen, der bestmöglich die städtischen (sozialen/ ökologischen/ baulichen) Vorgaben umsetzt, empfiehlt sich in der Regel ein Investorenauswahlverfahren in Form eines mehrstufigen Verhandlungsverfahrens. Sofern der vergaberechtliche Anwendungsbereich eröffnet ist, kommt regelmäßig ein Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb in Betracht.

In einem solchen Verfahren können in einem vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb unter allen Bewerbern anhand objektiver Kriterien die am besten geeigneten Investoren ausgewählt werden. Die ausgewählten Bieter erarbeiten in der zweiten Stufe auf Basis der Vorgaben ein planerisches, konzeptionelles und preisliches Angebot. Die Kommune hat dabei die Möglichkeit, Mindestvorgaben zu machen und gleichzeitig gestalterische und konzeptionelle Spielräume zu lassen. Durch diese Spielräume können sehr unterschiedliche Angebote zustande kommen, die anhand vorab festgelegter Zuschlagskriterien bewertet werden.

Fazit

Kommunen wollen zurecht bei der künftigen Nutzung von Grundstücken, die sie aus der Hand geben, mitreden. Um die beste konzeptionelle Umsetzung der städtischen Vorgaben und Ideen zu finden, bietet sich häufig ein Investorenauswahlverfahren an, bei dem neben dem Preis auch weitere Kriterien für die Käuferauswahl ausschlaggebend sind. Sollte das Grundstücksgeschäft mit einem Bauauftrag im Sinne des Vergaberechts einhergehen, ist ein solches Verfahren sogar zwingend. Die entsprechenden vertraglichen Stellschrauben im Grundstückskaufvertrag können dabei die städtischen Belange auch über das Verfahren hinaus absichern.